|
——如皋市农业综合开发农民筹资投劳政策实施情况调查 一、农民筹资投劳在农业综合开发中发挥了积极作用 我市自1992年实施农业综合开发10 多年来，共投入开发资金近3.6亿元，其中：各级财政投资仅占1/3，农民自筹及投工投物折资占投入总量的2/3，农民还得偿还超过4390万元的有偿资金。据初步统计，农民在项目建设中投劳超过1000万个工日，人工和机械开挖土方超过4000万立方米。累计改造中低产田64.8万亩，建设了一批高标准高产稳产农田。项目区建筑防渗渠1480公里，田间砂石机耕路800多公里，各类灌排建筑物3万多座，农田绿化植树130万株。可见农民筹资投劳在农业综合开发中发挥了重要的作用。尤其，我市是高沙土地区，土地的前期整理费用远远大于项目工程建设费用，据调查，改造一亩中低产田，土地平整、废沟呆塘改造、防渗渠、道路冲浆填土，土方量在100方以上；此外，防渗渠开土模、修整道路、植树，农民要出工30个工日，折算下来农民要直接投入600元左右。没有农民的前期投入要想建设高标准的项目工程，资金量远远不够，农民筹资投劳弥补了农业开发资金的不足，起到了积极的支撑作用。 由于农业基础设施建设上了一个新台阶，有力地提高了农业综合生产能力，提高了农田产出率和农产品商品率。项目区粮食单产由800~1000斤提高到“吨粮田”标准，亩综合效益达到3000元左右，项目区内农民增加收入比非项目区高出300元左右。 二、现行农民筹资投劳暂行规定已与新时期农业、农村发展的新要求不相适应 农业综合开发的政策随着历史形势的发展变化和农业基础地位的不断提高，先后进行了若干次的重大调整，每一次调整都与农民的感情贴紧了一步，都与农村基层的实际靠近了一步。近年来，农业综合开发指导思想更加明确，提出了“两个转变”、“两个着力、两个提高”，农业综合开发要保障粮食安全、发展地方主导产业、提高农业产业化经营水平，走产业化开发，科技化支撑的可持续发展之路。新时期农业综合开发的内涵和要求发生了深刻的变化，客观上要求其政策也应随之作相应调整，否则势必会影响这项事业的健康有序快速发展。在调查和实践中我们觉得有几点不适应： （一）农业综合开发农民筹资投劳与加快统筹城乡发展的方针不相适应。 十六届三中全会提出了“五个统筹”的发展要求，并且将统筹城乡发展放在首位，这是党中央在新的历史时期提出的新的发展观，对切实解决“三农”问题指明了方向。统筹城乡发展的核心是：建立城乡统一制度，改变城乡分割的二元经济结构，构建农业、农村、农民支持保护体系。作为农业大国，我国的农民50多年来一直承担着城镇居民并不承担的负担项目，城镇居民的公益事业早已由国家财政全额投入。这就直接反映了我国城乡居民在享受公共资源时的不平等待遇，而我们的财政扶持则扶强多于扶弱，这样下去城乡差别会不断扩大，农民作为弱势群体将会长期传承下去。农业综合开发土地治理项目作为农村公益事业的重要组成部分，不宜再要求农民筹资投劳。 从国际上而言，我国是世界上少数几个存在农业税的国家之一，二次世界大战后发展起来的工业化国家和地区，一般是20多年以后就开始反哺农业、以工补农，我国经过50多年的发展已进入工业化发展阶段，农民已经为国家的工业化和城市化发展作出了巨大的贡献，时至今日，已经到了应该反哺农业的时候了。 在我国的一些经济发达地区如长三角、珠三角的一些地方，以工补农早已在逐步实施，各级财政已经基本实现了由向农民索取到补贴农民的历史性跨越。因此，对照中央统筹城乡发展的方针，农业综合开发也应与时俱进，取消农民筹资和硬性投劳规定，以弥补资金缺口的做法，进一步调动农民从事农业生产的积极性，提高农民积极参与农业综合开发的热情，使农民从农业综合开发中得到更多的、实实在在的利益。 （二）《暂行规定》中的某些条款与现行的税费改革政策不相一致。 具体表现在以下三点： 1.《暂行规定》中的“要求农民筹资投劳”与税改政策“坚决取消基本建设投资中要求农民出资出劳进行配套的做法”不相一致。《暂行规定》第十三条规定“筹资和投劳折资总额应达到申报项目中央财政资金投入的百分之七十”，而《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》（国发[2001]5号）文件中明确要求：“农村小型农田水利建设项目，应从地方基本建设计划中安排资金，坚决取消基本建设投资中要求农民出资出劳进行配套的做法，中央部门和地方各级政府安排的公路建设、农业综合开发、水利设施等基本建设，应按照谁建设，谁拿钱和量力而行的原则，不留投资缺口。”反映了《暂行规定》明显与国务院5号文件有矛盾。 2.《暂行规定》所确定的投劳工价与税费改革政策规定不相一致。《暂行规定》第十三条：投劳折资按照当地劳动力市场平均价格计算。农业开发实际操作按每亩投劳5个工日，工价20元的标准执行，而我省税费改革确定的我市以资代劳工价为10元。 3.《暂行规定》中的投劳上限与税费改革要求不相一致。按我市人均耕地1亩，劳动力占人口数50%的比例推算，实际农业综合开发要筹集每劳20个工日，大大超过了“一事一议”筹劳不突破8个工日的规定。 （三）农业综合开发筹资投劳纳入税改“一事一议”范畴挤占了村内诸多必不可少的公益事业。 税费改革政策规定：村内“一事一议”筹资投劳，主要用于本村农田水利基本建设，修建村级道路、桥梁，植树造林等集体生产和公益事业，并按照先缓后急的原则，在限额内作出安排。我市当前和今后一段时期，村内“一事一议”筹资投劳安排的重点有三项： 一是河道整治。全市现有二级河21条，三级河302条，四级河3300多条，共淤积土方3800多万立方米，清淤需4亿多元。市委、市政府从全市经济社会协调发展，提供防汛抗洪的安全保障和水资源保证，作出实施河道整治的决定，用3年时间对全市急需疏浚的各级河道进行全面整治，四级河道整治由受益村负责，要求村内“一事一议”筹资投劳不少于60%。 二是道路建设。我市通达工程建设净宽3.5米以上的道路1800公里，其中纳入省计划的865.5公里，路基部分需要农民投劳，年初经过村民代表讨论通过。今年全市计划用于村内道路建设的筹资1066.83万元，人均9.3元，投劳188.36万个工日，每劳3.5个工日。 三是化解村债。全市村债总额1.38亿元，村平42.2万元，其中50%左右是过去兴办村内公益事业造成的债务，年初经过村民代表讨论通过，今年全市计划用于化解村债的筹资574.97万元，人均4.92元，投劳94.06万个工日，每劳1.74个工日。 仅上述三项需筹资每人26.22元，需投劳10.04个工日，对照税改政策确定我市“一事一议”筹资每人20元，投劳上限8个工日的规定，存在筹资缺口每人6.22元，投劳缺口每劳2.04个工日，在这种情况下，将农业综合开发筹资投劳纳入税改“一事一议”的范畴进行安排，矛盾很明显。 （四）从农业综合开发实践来看，筹资投劳工作存在难度。 开发工作实践中，我们感到筹资投劳工作给基层带来了“三难”： 一是一定程度上加重了农民负担，农民还款难、筹资难。按照前期的农业开发政策，农民不但要筹资投劳，承担大量的项目前期费用，而且要偿还财政有偿资金，最高时是50%的有偿，直至30%、15%、10%到全部无偿，我市2000、2001年到期有偿资金达600万元，无疑加重了农民负担，特别是纯农户和困难户根本拿不出。 二是筹资投劳影响农民当年收益。由于当年实施的农业开发项目农民投入较大，而农业又是弱质产业，有市场和自然双重风险，当年增收部分与投入相比有一定差距。 三是筹资投劳涉及千家万户，工作不平衡性较大。千家万户的筹资投劳不能足额到位，而项目工程不能短缺，导致镇财政欠施工单位的钱，形成新的镇村债务，从而影响了整个农业开发工作的顺利进行。 三、农业综合开发筹资投劳工作的几点建议 我们认为就目前农村形势来讲，农业综合开发也要做到与时俱进，适度调整相关配套政策，继续充分体现以人为本、关爱“三农”。就农业综合开发农民筹资投劳暂行规定，我们有几个方面的建议。 （一）与时俱进，以统筹城乡发展的要求出台新的农业综合开发政策。统筹城乡发展，不仅要消除城乡分割的二元经济结构，给农民与城镇居民平等地位，而且要针对农业这个弱质产业，农村这个弱势区域，农民这个弱势群体，构建农业、农村、农民支持保护体系。农业综合开发作为政府支持和保护农业发展的有效手段，完全可以和做到在缩小城乡差别上出台新的政策规定。在取消农民筹资和投劳不作硬性规定的同时，为了确保项目建设标准的不断提升，还要考虑基建材料价格的波动因素，国家财政要相应提高亩均投入标准，保证开发质量。农业开发由于前期工作量不一样，划定统一的投劳标准是不切合实际和违背群众自愿原则的。 （二）区别对待，合理解决农业综合开发资金投入问题。农业综合开发土地治理项目涉及到的水利工程、绿化工程、道路工程等都属于农村公共设施，是公益事业，我们认为对农民普遍受益的项目工程，建议由投资建设部门承担，资金由财政资金投入，工程所需的土方用工也应借鉴世行项目成功经验，列入项目预算。对于部分农户受益的其它盈利性工程，如农机具、新品种引进推广、设施栽培等，由国家适当补贴，业主承担，这样能够调动方方面面投资项目开发的积极性，实现多渠道 、多形式吸引民资、工商资本、外资开发农业。 (三）根据实情，合理把握农业综合开发农民投劳。为了避免农业综合开发农民投劳与村内“一事一议”及国务院5号文件发生矛盾，最佳的办法是财政包揽，但实际又很难做到。我们考虑农业综合开发农民没有投劳又不现实，投劳没有规定又会出现政策真空，那么只能根据项目工程量的大小,不作工日数量的硬性规定，允许在项目工程范围内让农民自主讨论，合理出工，前提是确保开发工程的实际需要。 |
